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許可工業用地分割出讓問題的探討
發表日期:2013-06-04 點擊率:14289 來源:浙江海泰律師事務所 應雪松 象山涂茨鎮政府 陳興東
    自我國實施工業用地出讓政策以來,在工業用地出讓手續越來越規范的同時,工業用地的有償出讓無疑對我國的工業發展起到了重大的基礎作用。有計劃、按規劃地有償出讓國有工業用地使用權也使得工業用地得到了更合理的利用,工業用地使用者對目前國家的工業用地使用制度應當是支持的。但隨著政治經濟改革的深入,涉及工業用地使用和流轉制度的政策完善已迫在眉睫,有關工業用地使用權是否允許分割出讓就是其中一項需要完善的制度。我們知道,我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產管理法》和《物權法》都沒有規定工業用地不能分割出讓,但一直以來,在行政實踐中,工業用地使用權卻是不允許分割出讓的,只允許整體出讓,此規定顯然已不符合目前經濟改革和發展的需求,所以筆者認為有必要討論是否應該許可工業用地使用權分割出讓。
    一、工業用地分割出讓是企業經營的需要。工業用地使用權有償出讓制度已經實施多年,許多企業在經營過程中因為沒有政府工業用地指標而無法獲得工業用地,或者有些企業沒有足夠能力購買大塊工業用地,希望能在工業用地流轉市場購得小塊工業用地,最現實的途徑就是從其他企業購買部分工業用地,同時有相當部分企業,因為各種原因,他們不是想把工業用地整體出讓,也想部分分割出讓工業用地。這對企業間的工業用地流轉本身是互需雙贏的事情,但由于政策不允許工業用地分割出讓,使得這一互需雙贏的市場無法建立起來。希望得到的無法得到,希望出讓的也無法有效地將土地資源合理流轉。
    二、司法執行的困惑。近幾年來,有越來越多的法院判決執行案件涉及到工業用地使用權的拍賣。工業用地整體拍賣沒有什么法律障礙,但涉及到部分工業用地,同一家企業有多個工業用地使用權證,要處理的只是其中一塊工業用地,法院要處分該塊工業用地及其地上建筑物時會碰到不小的司法障礙。查封是沒有問題的,土地使用權登記部門及房產權屬登記部門都會配合協助,但涉及到部分工業用地使用權拍賣時,因為土地使用權登記部門以工業用地使用權不允許分割出讓為由拒絕配合登記,法院的普遍做法是不再進行土地使用權拍賣,裁定案件程序終止。如此一來,債權人的法律權利無法得到保障,只能眼睜睜看著被執行人的實物財產而無法變現,這對債權人來說是無法理解的,人民法院難道無權處置現成的債務人的財產?但對法院來說更是無奈的,如果法院強行拍賣部分工業用地使用權,土地使用權登記部門以違反土地使用政策為由拒絕登記,則法院的執行無法達到使用權登記的轉移,無法真正完成權利轉移目的,所以從法院的工作職權來說,顯然也是被動的。對工業用地使用權非整體拍賣的困惑現象在全國都具有普遍性。所以,筆者認為,至少從司法角度來看,對工業用地使用權非整體處理的限制是應當得到改變的。
    三、目前限制工業用分割出讓的政策本身具有缺陷性。根據國發(2008)3號《國務院關于促進節約集約用地的通知》、《浙江省人民政府關于切實推進節約集約利用土地的若干意見》的精神,寧波市人民政府于2008年8月20日下發了甬政發(2008)2號《關于切實推進節約集約利用土地的實施意見》,該《意見》的絕大部分內容是符合我國目前經濟發展和土地節約使用需要的,但涉及工業用地分割出讓問題,《意見》明顯還是要求限制。《意見》第十六條加強土地資產管理規定:“加強土地資產管理。原以劃撥方式取得的建設用地使用權,因轉讓等情形需補辦出讓的,在不改變土地用途的情況下,按現時點出讓使用權市場評估價與劃撥使用權權益價格的差額補繳出讓金。也可按現時點市場評估價的一定比例補繳出讓金,其中商業類和非個人住宅類補繳出讓金的比例不低于50%,工業類補繳出讓金的比例不低于40%。具體補繳的辦法和標準,由各縣(市)、區政府結合當地實際確定,其中市轄各區由市國土資源局制訂,報市政府批準后執行。以出讓方式取得的建設用地使用權,經批準變更土地利用條件(改變土地用途的,按有關規定辦理)的,按該宗地現時點新土地利用條件下市場評估與原土地利用條件下市場評估價的差額補繳土地出讓金(其中工業用地按有關規定執行)。工業、旅游、賓館酒店、基礎設施和科研等各類建設用地,以項目為單位整體報批開發的,其項目用地、地上建筑物均不得分割轉讓,土地出讓合同另有約定的除外。”顯然《意見》是嚴格限制工業用地及其地上建筑物分割出讓的,但該條規定最后一句話“土地出讓合同另有約定的除外”是值得我們研究的。因為目前通用的《國有土地使用權出讓合同》格式版本中第四章土地使用權轉讓、出租、抵押中第二十條約定:“受讓人按照本合同約定已經支付全部土地使用權出讓金,領取《國有土地使用證》,取得出讓土地使用權后,有權將本合同項下的全部或部分土地使用權轉讓、出租、抵押,但首次轉讓(包括出售、交換和贈與)剩余年期土地使用權時,應當經出讓人認定符合下列第   款規定之條件:(一)按照本合同約定進行投資開發,完成開發投資總額的百分之二十五以上;(二)按照本合同約定進行投資開發,形成工業用地或其他建設用地條件。”有了這一條款,從法律上來說,工業用地分割出讓應該是可以被許可的,只是需要符合分割出讓的條件。顯然,從筆者的理解來看,有條件允許工業用地分割出讓還是有據可依的。但事實上至少在浙江省范圍內,工業用地分割出讓的登記要求均被一刀切地拒絕。這可能有歷史的原因,也有土地登記部門權限的原因。筆者認為,政府部門應該切實貫徹《意見》精神,制訂具體程序和方法,使工業用地有條件分割出讓問題得到有序解決。
    四、工業用地分割出讓具體操作應注意的幾個問題。其一,要完善工業用地國有出讓的法律和制度。在現行的法律規定范圍內做好工業用地的招標拍賣工作,嚴格控制協議出讓工業用地,在源頭上把控好工業用地的使用對象和用途。在嚴格執行工業用地控制指標同時,提高對產業政策、環保標準、產業布局結構和生產技術水平的要求,使工業用地的國有出讓制度能真正發揮功效。科學編制工業用地出讓計劃,明確工業用地的供應規模、功能布局和供應時序,向社會公布出讓計劃,使工業用地出讓計劃完全透明。
其二,要擺脫習慣思維,勇于創新。政府職能部門習慣從工業用地取得成本較低,分割出讓容易導致改變土地用途,破壞土地市場秩序的角度來看問題,但實際上工業用地整體出讓同樣存在這些問題。政府職能部門希望工業用地真正用于工業發展,所以基層政府在工業用地出讓前通常都會與土地使用人簽訂包括投資規模、投資期限、生產范圍等內容的限制性協議,政府職能部門確實用心良苦,也起到了很好的作用。但隨著我國工業經濟的大幅度發展,在絕大部分沿海經濟發達地區,工業用地資源已極度稀缺,如果不再放開工業用地有條件分割出讓,只會限制工業用地資源更加合理地利用。
其三,完善工業用地出讓的合同條文,加強土地出讓合同的制約作用,增加使用工業用地和工業用地出讓的限制性條款。在土地出讓合同或招標文件中規定工業用地的建設期限、功能用途、產業要求、投資規模,在工業用地整體出讓和分割出讓的條件中甚至可以增加土地自用年限、生產總額、納稅額、雇傭工人數量等限制性條款,也可以增加工業用地使用者違約后政府收回工業用地使用權的條款,使工業用地出讓合同真正起到對工業用地使用者的制約作用,不再需要限制性協議的輔助,只有加強了合同的約束,才能使得工業用地出讓市場真正有序地良性發展。
    筆者對工業用地分割出讓問題是基于實際案例發生而發表的一些看法和建議,從筆者了解的情況分析,不允許工業用地分割出讓起到的作用應該是負面的。所以筆者在此提出自己的觀點,希望有關政府職能部門能夠通過調研,發現問題,改進和完善工業用地的出讓和流轉市場的政策制度。
 
 
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