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關于推進我市“城市更新”立法的建議
發表日期:2014-04-09 點擊率:11434 來源:高新區支部沈穎程

近日,隨著眾多媒體對奉化市某居民樓倒塌事件的報道,危房、危舊小區的治理、改造及相關議題,成為民眾關切和討論的熱點。如何在現有經濟、法律和社會現狀下,全面系統地解決我市數千幢危舊商品房(主要為1990年前后建造)的潛在風險,保障人民群眾生命財產權益?面對這樣一個涉及民生的重大課題,民主建國會高新區支委會結合浙江同舟律師事務所于2012年年底至今為江東區明樓街道處置徐戎倒房事件提供全程法律服務的經驗,對上述課題作了深入調研,并提供如下建議、建言。

一、    現行法律框架下危房、危舊小區處置的途徑

根據對現行法律法規的研究,處置危房及危舊小區的途徑包括征收和解危加固2個方向。征收的法律依據在《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第一款第五項[1];解危加固的法律依據在于政府職能等法律規范和《寧波市城市房屋使用安全管理條例》。但上述2個途徑在實際操作中均有極大困難,征收途徑的障礙在于成本高、安置難,解危加固的困難在于施工難度、費用承擔、業主接受程度等,且解危加固屬于臨時性措施,并不能從根本上解決問題。

二、    其他城市的經驗

危舊商品房及小區的出現,是城市發展過程中必然發生的現象,是由1990年代的建設、規劃和經濟條件等客觀現實所決定的。經檢索,發現深圳、珠海等城市已在2011年前后出臺了《城市更新管理辦法》,對包括危舊小區改造等內容進行了探索和嘗試,現以珠海為例,簡要介紹如下:

城市更新可大致分為三個類型,包括整治類、改建類和拆建類。整治類主要包括違法建筑拆除、城市背街小巷整治等內容。例如在背街小巷整治工作中,如何解決“1990年代建設規劃基礎”和整治時“現行規劃技術要求之間”的矛盾,需要由地方立法進行明確。近日將在寧波市中級人民法院審理的白鶴小區五居民訴江東區人民政府和白鶴街道辦事處建造小區圍墻是否違反規劃法的行政訴訟案件,即涉及該方面的問題。改建類一般為土地和房屋使用性質和功能的改變,如市區工廠搬遷后遺留的工業用房改建為商業用房等問題。拆建類即是拆除危舊房屋/小區,進行整體規劃重建的概念,是城市更新的核心和難點。拆建類城市更新相當于一個業主自發組織(或其他主體組織)的小區拆遷重建工程,涉及規劃、國土、建設、稅收等諸多部門和環節,需要有規范的地方立法作為操作基礎。拆建類的城市更新,應是現有經濟、社會基礎現實條件下能全面徹底解決日益增多的危舊小區現象的有效途徑。

三、    城市更新的法律障礙

1.   突破《規劃法》要求

《寧波市城鄉規劃條例》第三十八條:城市、鎮規劃區內,在符合規劃要求的前提下,城鎮居民住宅所有權人可以向城鄉規劃主管部門申請在原址上重建、改建,但不得改變原建筑使用性質、突破原建筑基底、擴大原建筑面積、增加原建筑高度,并符合建設工程規劃許可證確定的其他條件。拆建類的更新,勢必需要對此項規范進行突破。

2.   土地使用權年限問題

拆建更新后的房屋,土地使用權年限如何計算,是必須面對的問題。《物權法》第一百四十九條規定:住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期,依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬,有約定的,按照約定;沒有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規的規定辦理。改建更新后的小區,包括住宅和非住宅,其土地使用年限如重新計算,勢必對現有立法有所突破;如只能延續計算,則不利于拆建工程的推進(特別是商業房產僅50年土地使用權,拆建后剩余年限較短)。

3.   “多數決”是否構成強制拆遷的合法性依據

房屋的強制騰房和拆遷,涉及群眾的居住權益和重大財產權益,是目前政府和法院都非常重視的難點。現行的強制拆遷制度僅限于《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定,即基于公共利益的要求。在拆建類的城市更新地方立法中,能否有效地建立/對接強制拆遷制度,以應對可能存在的釘子戶問題,是必須提前探討的課題。

以上是對城市更新的必要性、重要性及目前存在的法律障礙的梳理分析,供相關部門參考,希望能為政府解決城市危舊房屋問題盡綿薄之力。

 

附相關材料:

《珠海市城市更新管理辦法》:

http://www.zhuhai.gov.cn/xxgk/zcfgjgfxwj/zfgz/201301/t20130124_358841.html

《深圳市城市更新辦法》:

http://fzj.sz.gov.cn/g211.asp

《深圳市城市更新辦法實施細則》:

http://www.szpl.gov.cn/xxgk/csgh/czcgz/czczc/201202/t20120207_70953.htm

媒體關于《深圳經濟特區城市更新條例》將出臺的報道:

http://paper.nandu.com/nis/201312/24/157478.html

 



1《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條:為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:

  (五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;

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